解读《云南省人民政府办公厅关于完善政策鼓励和引导社会资本推进新一轮退耕还林还草建设的指导意见》

2017年12月，云南省人民政府办公厅印发《云南省人民政府办公厅关于完善政策鼓励和引导社会资本推进新一轮退耕还林还草建设的指导意见》（云政办发〔2017〕129号，以下简称指导意见），为了便于社会公众、各级政府及有关部门更好地理解和执行《指导意见》的有关内容，现解读如下：

一、《指导意见》出台的背景

自国家2014年启动实施新一轮退耕还林还草工程以来，省委省政府高度重视，坚决贯彻落实习近平总书记考察云南时“争当全国生态文明建设排头兵”的重要指示精神，毫不动摇地把生态文明建设摆在了全省工作的突出位置，大力推动退耕还林还草工作。2014-2017年，国家累计安排我省新一轮退耕还林还草任务680万亩（其中还林580万亩、还草100万亩），任务量位居全国第二。面对我省退耕还林还草工作任务量大、地块落实难、前期工程推进较为缓慢、整体效益不明显等问题，在国家政策框架内，结合我省实际，省政府决定完善新一轮退耕还林还草相关政策，积极引进社会资本推动工程规模化发展、集约化经营，充分发挥新一轮退耕还林还草工程建设的整体效益，实现生态改善、产业发展、农民受益、企业得利的目标。按照省政府的安排部署，省林业厅牵头起草了《指导意见》，并先后多次征求省级相关部门的意见，修改完善后报经省人民政府批准，形成了印发的《指导意见》。

二、主要内容

《指导意见》共由四部分，十三条意见构成。

第一部分为总体要求。全面贯彻落实党的十九大精神和省委省政府的要求，针对我省生态治理需求和工程推进实际情况，积极引进社会资本参与新一轮退耕还林还草工程建设和运营管理，推进规模化发展、集约化经营，创新经营模式，发展特色优势产业，助推脱贫攻坚，确保完成“到2020年全省25度以上陡坡耕地应退尽退，15-25度坡耕地能退则退”的目标，实现生态建设和经济发展双赢。

第二部分为基本原则。结合工作实际，从组织形式、产业发展、权益保障等方面提出“政府主导，社会参与；科学规划，创新模式；依法合规，诚信守约；公开透明，规范运行”四项原则。

第三部分为完善政策。根据总体目标和要求，从推进规模化发展、加快工程进度、结合脱贫攻坚、保障工程用地等方面提出了五条意见，进一步完善了相关政策，切实解决我省新一轮退耕还林还草推进过程中的困难和问题，确保工程高效有序开展。

第四部分为保障措施。从落实主体责任、建立激励政策、创新经营模式、拓宽投融资渠道、加强服务监督和积极宣传引导等六个方面制定保障措施，确保《指导意见》落到实处、取得实效。

三、主要特点

《指导意见》紧紧抓住我省新一轮退耕还林还草实施中存在的问题和薄弱环节，结合地方产业发展和脱贫攻坚，提出了有针对性的政策措施。

（一）落实政府主体责任，积极引进社会资本。各级政府将新一轮退耕还林还草纳入地方县域经济和产业发展大局，积极搭建产业发展投融资平台，鼓励土地使用权和经营权流转，按照产业发展规划，整合土地资源和相关项目，统筹各级财政专项资金，配套建设水、电、路等基础设施，吸引各类社会资本投融资，参与工程建设和运营管理，推进规模化发展、集约化经营，推动农业产业结构调整。

（二）充分尊重客观事实，着力推进“应退尽退”。结合各地实际情况，对于需要实施退耕还林还草的坡耕地，逐步纳入新一轮退耕还林还草工程实施范围，确保达到省委、省政府“25度以上陡坡耕地应退尽退，15-25度坡耕地能退则退”的要求。

（三）鼓励提前谋划实施，大力推行“先建后补”。2014年度土地变更调查成果中25度以上陡坡耕地，在“十二五”期间提前实施了退耕还林还草且符合政策要求的地块，逐步纳入新一轮退耕还林还草任务范围，保障前期自发参与生态建设的农户公平享受国家补助政策。各类建设主体在国家计划任务下达前投资实施退耕还林还草且符合政策规定的地块，及时向省级主管部门申报备案，待国家年度任务正式下达后优先安排，确保工程快速推进。

（四）创新经营管理模式，高效推动产业脱贫。积极创新经营模式，鼓励农村集体土地流转或将土地承包经营权、劳力、政策性补助等生产要素投资入股到企业、专业合作社、大户等经营主体，采取“保底+分红”等收益分配方式，充分保障农户享有股份权利和收益，切实保障农户优先务工权，最大程度增加农户的股份收入和工资性收入。同时，紧密结合异地搬迁建设项目和脱贫攻坚规划，引导社会资本参与贫困地区产业结构调整，推行推行政府引导、企业带动、专业合作社组织联动、农户参与的建设机制，提高建档立卡贫困人口的参与度和受益度，力争到2020 年，全省贫困地区退耕还林还草实现应退尽退,建档立卡贫困户应纳尽纳，贫困群众持续增收。

（五）合理用好现有政策，简化服务用地审批。在符合相关法律法规、坚持节约集约用地的前提下，对社会资本通过流转获得经营权或使用权的土地，需在上面修筑直接为林业、畜牧业生产服务的相关设施，占用林地、草原的，由县级以上人民政府林业、草原行政主管部门依法批准，保障生产服务用地需求。

（六）建立完善激励机制，加大政策支持力度。引入社会资本参与新一轮退耕还林还草工程集约化、规模化、产业化发展工作力度大的地区，在年度任务安排时予以倾斜，并优先安排陡坡地生态治理、草原保护建设等项目给予支持；实施退耕还林还草工程建设的贷款，符合国家林业贷款贴息政策的，优先给予企业、合作社、大户等实施主体贴息支持。企业、专业合作社、大户、农户等各类实施主体享有同等的退耕还林还草政策待遇，政策补助资金可按合同或协议约定的比例直接兑现给实施主体，进一步增强社会资本参与退耕还林还草工程建设的融资能力。